一、起草背景

開展行政裁量權基準制定工作是規范行政行為、提高依法行政水平的重要措施。黨的二十大報告提出，要建立健全行政裁量權基準制度，規范行政執法自由裁量權。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》《法治湖北建設規劃（2021—2025年）》均對建立健全行政裁量權基準制度作出安排部署。

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條明確規定“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。”《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號），明確各級政府及其部門制定行政裁量權基準的職責權限，并規定將行政裁量權基準制定和管理工作納入法治政府建設考評指標體系和法治政府建設督察內容。2022年12月，省司法廳印發《關于進一步加強行政裁量權基準制定和管理工作的通知》（鄂司發〔2022〕39號），要求我省行政主管部門制定行政裁量權，明確行政裁量權基準的法律依據、基本原則、適用規則、保障機制等內容。2023年4月，水利部出臺《水行政處罰實施辦法》，也對行政處罰裁量權作出了相應規定。

省水利廳現行的《湖北省水行政處罰自由裁量指導標準（試行）》（以下簡稱《指導標準》）于2010年出臺，至今已有13年，除2016年就河道采砂行政處罰的部分內容進行修改外，沒有做其他調整。隨著水法律法規規章不斷出臺或修訂，我省治水管水工作實踐不斷發展，《指導標準》中不少內容需要根據水行政執法工作的需要進行修訂。此外，《指導標準》主要是針對各項違法行為處罰裁量基準劃分，但對于裁量基準具體如何行使缺少統一規范，需要對裁量基準適用的法律依據、基本原則、適用規則、保障機制等一般性問題作出相應規定，為水行政執法人員行使裁量權提供制度依據。

鑒于以上情況，需要及時出臺我省水行政處罰裁量基準，并對水行政處罰自由裁量權實施進行規范明確，這對促進水行政處罰機關依法行政、合理行政，保障法律法規規章的正確實施，提高全系統水行政執法水平和執法公信力，具有重要意義。

?二、起草過程

2019年底，省水利廳啟動《湖北省水行政處罰裁量基準》（以下簡稱《裁量基準》）編制工作，與湖北經濟學院法學院一起組成課題組，開展省內調研、征求各市州水行政主管部門和廳直有關單位意見、了解梳理外省市水利部門制定裁量基準情況、起草初稿等工作。2020年11月，《裁量基準（初稿）》征求廳機關各相關處室、單位及各市州水行政主管部門意見。2021年6月，根據《長江保護法》《湖北省水庫管理辦法》《鄂北水資源配置工程供水與管理辦法》等新出臺法律和規章規定，結合征求意見情況，對《裁量基準（初稿）》進行修改完善后，再次征求廳機關各相關處室、單位及各市、州水行政主管部門意見，并于同年8月公開征求社會意見。

2022年3月，結合新出臺的《地下水管理條例》《湖北省節約用水條例》的相關處罰內容，在組織中南民族大學法學院、華中師范大學法學院及省內水利基層執法骨干等教授、專家進行專家論證，以及參照比較貴州、湖南、江蘇、江西、四川、浙江、安徽、河北八省份及長江委的水行政處罰自由裁量權基準的基礎上，對《裁量基準（征求意見稿）》進一步修改完善，第三次征求廳各相關處室、單位意見。同年5月，廳政法處在全省水利法治工作座談會上召集各市州水行政主管部門政法、水政執法人員及廳各相關處室、單位負責同志對《裁量基準（征求意見稿）》進行集中研究修改。

2023年3月，為了指導《裁量基準》有效實施，按照水利部新修訂的部規章《水行政處罰實施辦法》和省司法廳《關于進一步加強行政裁量權基準制定和管理工作的通知》（鄂司發〔2022〕39號）通知要求，起草了《湖北省水行政處罰自由裁量權實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），并在《裁量基準（征求意見稿）》中參照水利部2023年3月公布的《水行政執法（行政處罰和行政強制）事項指導目錄（2022年版）》的處罰事項，增加了招標投標、工程建設、安全生產等方面的處罰裁量基準。《實施辦法（征求意見稿）》及《裁量基準（征求意見稿）》于2023年3月、5月、6月又先后三次征求廳各相關處室、單位意見，并于2023年3月再次面向社會公開征求意見，在認真梳理吸納收集到的意見建議、反復修改完善的基礎上，按照規范性文件制定要求進行了合法性審核、廉潔性評估和公平競爭審查，經7月10日廳務會審議通過。

三、制定依據及主要內容

（一）制定依據。

1．《實施辦法（送審稿）》主要依據《行政處罰法》《水行政處罰實施辦法》等行政處罰相關規定以及《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）、《湖北省司法廳關于進一步加強行政裁量權基準制定和管理工作的通知》（鄂司發〔2022〕39號）等文件要求制定。

2．《裁量基準（送審稿）》對《水法》等8部法律、《中華人民共和國河道管理條例》等15部行政法規、《湖北省實施<中華人民共和國水法>辦法》等8部地方性法規、《水行政許可實施辦法》等11部部門規章、《湖北省河道管理實施辦法》等6部省政府規章，共51部法律法規規章規定的行政處罰事項裁量標準進行了細化。

（二）主要內容

1．《實施辦法》主要內容。

《實施辦法》分為總則、裁量基準、保障和監管、附則四章，共二十二條。

（1）第一章總則，第1條明確了本省縣級以上水行政主管部門、本省決定行使水行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處和法律、法規授權的其他組織（以下簡稱“水行政處罰機關”）在行使水行政處罰裁量權時，適用本辦法，并明確了水行政處罰裁量權定義，是指本省水行政處罰機關在實施行政處罰時，依據法律、法規、規章的規定，在法定的行政處罰權限范圍內，決定是否予以行政處罰、給予行政處罰的種類以及行政處罰幅度的權限。

（2）第二章裁量基準，第5條至12條，重點規定了行政處罰從輕、減輕、從重處罰及不予處罰的相關適用情節，以及相應的裁量基準適用規則，即水行政處罰機關行使行政處罰裁量權時，應當根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度，依法對當事人的違法行為給予不予處罰、從輕減輕處罰、一般處罰或者從重處罰。

（3）第三章保障和監督，第15條至18條，明確了行使自由裁量權時應遵守的聽取當事人陳述申辯、法制審核、行政負責人集體討論等程序以及工作監督、責任追究等內容，規定了水行政處罰機關及其執法人員有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為的,由其上級行政機關或有關部門責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;給當事人造成損失的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

（4）第四章附則，第19條至22條，規定了《實施辦法》的效力、期限，以及以上、以下、以內、超過等用詞的解釋，并強調水行政處罰機關作出水行政處罰時，應引用所依據法律、法規和規章，不得直接引用本辦法作為處罰依據。

2．《裁量基準》主要內容。

《裁量基準》的內容分為違法行為、處罰依據、違法程度、違法情節、處罰執行標準五個方面。

（1）關于違法行為。《裁量基準》違法行為分為河道類、水工程類、水資源和水文類、水土保持類、工程建設類、安全生產類、其他類共計七種類型，在《指導標準》原有6種類型基礎上新增了安全生產類。相關違法事項在《指導標準》基礎上作了較大擴充并部分更換，現違法行為事項數量為181項，其中，河道類36項、水工程類17項、水資源和水文類27項、水土保持類10項、工程建設類59項、安全生產類25項、其他類7項，相對于原《指導標準》中的114項增加了67項。

（2）關于處罰依據。《裁量基準》按照同一違法行為來梳理匯總對應的處罰依據，即不同法律法規規章條款規定基本表述一致的違法行為，作為一項，相關依據按照法律效力層級從上至下逐一列舉。

（3）關于違法情節。《裁量基準》圍繞每類違法行為的法定表述，結合水利執法工作實際，根據危害后果、當事人整改情況、貨值金額、違法所得等不同因素，設定了裁量判斷尺度，具有可操作性。

（4）關于處罰幅度。鑒于輕微違法行為可根據法定情形免予行政處罰，同時《長江保護法》等法律出臺后，如非法采砂等違法行為的處罰額度大幅提升，原《指導標準》中將處罰幅度最高分為四個層次對少數違法行為的處罰額度劃分不夠細致，故《裁量基準》中將違法行為的違法程度由原來的“輕微、一般、較重、嚴重”的劃分，調整為檔位制，大部分違法行為分為四檔為主，部分處罰事項分為二檔、三檔、五檔、六檔。